SANERINGEN AV FORSVARET – ET RESULAT AV HISTORIELØSHET, ENGASJEMENTSPOLITIKK OG EN UREALISTISK SIKKERHETSPOLITIKK

bondevik14_1162249479

Denne artikkelen prøver å forklare hvordan den såkalte engasjementslinjen i norsk utenrikspolitikk under de to Stoltenberg- og de to Bondevikregjeringene la grunnlaget for Forsvarsreformen og saneringen av det nasjonale forsvaret. Analysen er i stor grad påvirket av diplomaten og den glemte historikeren Einar Masengs drøfting av stormaktenes utenrikspolitikk skrevet på 1960-tallet. Artikkelen stiller den verdiorienterte norske utenrikspolitikken i skarpt relieff til den realpolitiske prioriteringen av interesser i våre nordiske naboland etter den kalde krigen. Artikkelen er skrevet i 2009, men er ikke noe mindre aktuell i dag, snarere tvert imot. Den argumenterer for at vi trenger en ny og fremtidsrettet utenrikspolitikk, en realistisk sikkerhetspolitikk og en mer robust forsvarsplanlegging.

Øystein Steiro Sr., 12.3.2009.

1.   Innledning

Antakelsen om at militære konflikter i vår del av verden er redusert til ”mindre episoder kriser og konflikter av begrenset omfang og varighet” er den sentrale hovedforutsetningen vårt nåværende forsvar er bygget på. Forutsetningen er ikke begrunnet verken i empiri, historisk forskning eller militær strategi. (2016: Denne hovedforutsetningen er opprettholdt og gjelder fortsatt.)

Det sikkerhetsbildet som ble tegnet i 1999 og 2000 da forutsetningene for Forsvarsreformen ble lagt, var utdatert allerede den gang. Den sikkerhetspolitiske utviklingen har siden beveget seg i mer labil retning samtidig som vi i lengre tid har sett konturene av en tiltakende stormaktskonkurranse i Nordområdene. Denne utviklingen har imidlertid bare ført til mindre justeringer i sikkerhetsanalysen og ingen endringer i norsk forsvarspolitikk. Resultatet er et stadig større sprik mellom det offisielle og det reelle sikkerhetsbildet, og mellom den forsvarsstruktur Forsvarsreformen har gitt oss og det forsvaret vi har behov for. (2016: Siden 2009 har vi opplevd Ukraina i 2014, Syria i 2015 og en stadig mer aggressiv russisk utenrikspolitikk med økt tyngde mot Baltikum og Nordområdene.)

Dette økende misforholdet søkes belyst ved å drøfte gjeldende norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk både i et historisk og i et komparativt perspektiv. Det vil bli trukket veksler både på vår nære historie under den kalde krigen, i mellomkrigstiden og tilbake til balansepolitikkens tidsalder. Det vil også trekkes paralleller med hvordan våre naboland og våre allierte oppfatter det gjeldende sikkerhetsbildet og hvordan de innretter seg militært.

Artikkelen er kritisk til den ensidig verdibaserte utenrikspolitikken som har vokst frem i Norge etter den kalde krigen. De store globale spørsmålene knyttet til bistand, innvandring, fredsmekling, demokratispredning og globale klimaspørsmål er alle viktige utenrikspolitiske politikkområder som enhver nasjon må forholde seg aktivt til. Men den såkalte ”engasjementspolitikken” som den rød-grønne regjeringen benevner denne dreiningen i utenrikspolitikken, synes fullstendig å ha tatt overhånd. De store nasjonale strategiske spørsmål er satt til side. Norges realpolitiske interesser i egne nærområder er blitt nedprioritert.

Sikkerhets- og forsvarspolitikken har på samme måte vært basert på en verdi- og ideologisk basert og høyest usikker forestilling om fred i vår tid i stedet for en realistisk analyse av den faktiske sikkerhetspolitiske utvikling. Dette har medført en sterk nedbygging av forsvaret i volum og en fullstendig omlegging i dets innretning. Små mobile nisjekapasiteter rettet mot internasjonale operasjoner er prioritert på bekostning av troverdige nasjonalt innrettede kapasiteter som kan bidra til forutsigbarhet, stabilitet og trygghet i eget nærområde.

Forsvars- og sikkerhetspolitikk er ingen eksakt vitenskap, men gjenstand for vanskelige kvalitative vurderinger knyttet til fremtidig forventet utvikling i et omskiftelig og usikkert sikkerhetsmiljø. Siktemålet med denne artikkelen er om mulig å bidra til en mer åpen debatt for dermed få frem et bredere og mer robust beslutningsunderlag som kan legge grunnlag for en forsvarspolitikk mer i pakt med den faktiske utviklingen i sikkerhetsbildet og som mer effektivt kan bidra til å stabilisere utviklingen i eget nærområde.(2016: Etter 2014 er den offisielle vurderingen av sikkerhetsbildet omsider kommet bedre i overensstemmelse med den faktiske utviklingen i våre omgivelser. Det er imidlertid urovekkende at det enda ikke har ført til noen omlegging av forsvarspolitikken.) 

2.   Kan vi lære noe av historien? [1]

Forsvarsreformen og avviklingen av en troverdig nasjonal forsvarsterskel er blitt begrunnet med at det har funnet sted et militært paradigmeskifte og at globaliseringen har satt historien tilside.

Historien har klart sine begrensninger mht. å kunne gi oss ledetråder om fremtiden. Til tross for dette, er tidligere erfaring et av de få holdepunktene vi har. Motforestillinger mot Forsvarsreformen og avviklingen av det territorielle forsvaret basert på erfaringen fra balansepolitikkens tidsalder, utviklingen i relasjonene mellom de europeiske stater under innledningen til de to verdenskrigene eller erfaringene fra terrorbalansen under den kalde krigen, bør ikke uten videre avvises som irrelevante for å forstå sikkerhetsspørsmål i vår samtid. Integrasjonen mellom statene i Europa, tiltroen til folkeretten og overnasjonale institusjoner og påstanden om at det har funnet sted et militært paradigmeskifte kan ikke sette historisk erfaring tilside og suspendere for en meningsfull sikkerhets- og forsvarspolitisk debatt basert på dyrkjøpt historisk lærdom. Blokkerer vi for forståelsen av ”det gamle i det nye og det nye i det gamle”, taper vi den robusthet som er nødvendig for å kunne utforme en sikkerhets- og forsvarspolitikk som kan stå seg mot historiens dom.

2.1  Det gamle i det nye og det nye i det gamle.

Det er imidlertid ikke vanskelig å dele den skepsis som har gjort seg gjeldende fra offisielt hold hva angår historiske forklaringsmodeller og ukritisk anvendelse av historiske paralleller og analogier. Det er særlig henvisningene til de manglende forsvarsbevilgningene på 30-tallet, Norges manglende evne til å forsvare sin nøytralitet samt den svake utenriks- og sikkerhetspolitiske forståelsen av utviklingen i Europa og av Norges strategisk utsatte stilling i forkant av Tysklands angrep på Norge i 1940, som gjerne trekkes frem. Det hevdes gjerne at tidsbildet i dag er et helt annet.

Det er selvfølgelig riktig. Sikkerhetspolitikken er likevel fortsatt preget også av mer varige og generelle trekk som har med menneskelig atferd, mellomstatlige relasjoner og militær strategi å gjøre. Det gjelder forhold som geografi, fordeling og lokalisering av strategiske ressurser, ulike regjeringers og staters geopolitiske og strategiske vurderinger; konkurransen om knappe ressurser som kan ta både militære, økonomiske og diplomatiske former; hvordan manglende innenrikspolitisk legitimitet kan resultere i en mer aggressiv utenrikspolitikk; hvordan manglende forsvarsevne og maktvakuum destabiliserer og senker terskelen mot maktovergrep; samt hvordan staters politiske ledelse i krisesituasjoner med usikkerhet synes å ha tilbøyelighet til å trendfremskrive status quo i stedet for å ta nødvendige kostnader ved å forberede seg på en negativ utvikling i tide og dermed ha mulighet til å påvirke fremtidig utvikling, osv.

Det kan derfor være nyttig å sammenlikne ulike tilpasninger og ulik statlig atferd i ulike epoker selv om situasjonene i seg selv er forskjellige. I et slikt perspektiv er det for eksempel interessant å kunne konstatere at den styrkeoppbyggingen som hadde pågått i Norge frem mot unionsoppløsningen 1905, samt den danske forsvarsordningen av 1909, antakelig bidro vesentlig til å holde Danmark og Norge ute av den første verdenskrig til tross for at de strategiske overveielser knyttet til den strategiske betydningen av Norge ikke var vesentlig forskjellige verken fra Tysklands eller fra Storbritannia side i forhold til de som ble foretatt og satt ut i live ved det strategiske overfallet på Danmark og Norge 25 år senere i 1940.

At historien gjentar seg er imidlertid uttrykk for et vulgært historiesyn få faghistorikere vil slutte seg til. Det er heller ikke vanskelig å være enig i at fremtidens forsvar av Norge ikke kan være basert på fortidens forutsetninger, men at vi må orientere oss mot fremtiden basert på vår egen tids realiteter og muligheter. Samtidig kan vi ikke underslå at det også i vår tid er slik at manglende evne til å ivareta territorielle interesser virker destabiliserende og åpner for maktovergrep. Selv om integrasjonen i Europa er kommet langt, er det en rekke elementer, noen nye og noen gamle, i det utenrikspolitiske landskapet i Europa og globalt, som legger klare føringer for det fremtidige sikkerhetsbildet i eget nærområde. Dette er elementer, årsakssammenhenger og utviklingstrekk som vi kan forstå bedre og tilpasse oss mer effektivt dersom vi i stedet for å avvise dem som irrelevante, tar oss tid til å analysere og prøve å forstå hvilke mønstre de danner. Nye utviklingstrekk befinner seg med andre ord ikke i et historisk vakuum.

Den tiltakende globaliseringen i verdensøkonomien har, med revolusjonen innen informasjons- og telekommunikasjonsteknologien ført til tiltakende spredning av kulturelle fellesbærere, ikke bare i Vesten, men globalt. Den økte integrasjonen mellom landene i EU, både økonomisk og politisk, både i dybden og i bredden, skjøt fart på 1990-tallet og har lagt en infrastruktur som muliggjør mer stabile relasjoner mellom statene i Europa. Terroranslagene mot World Trade Center i 2001, Madrid i 2004 og i London i 2005 har brakt terrorismen tilbake i det internasjonale sikkerhetsbildet, muligens av et hittil ukjent omfang. Verdensøkonomiens tiltakende avhengighet av petroleum veier stadig tyngre i den sikkerhetspolitiske likningen og øker Norges og Nordområdenes geopolitiske eksponering. En sikkerhetspolitisk analyse som ikke tar høyde for slike grunnleggende endringer, er lite verdt. (2016: Ville i dag kanskje lagt til Kinas økte betydning i internasjonal politikk og økonoi, USAs reduserte avhengighet av importert olje og gass, det dramatiske fallet i oljeprisen, tilbakeslaget mht. integrasjonen i EU samt vedvarende og økt krise i Midt-Østen og folkevandringen til Europa.)

Samtidig er det imidlertid slik at selv om tiden er en annen og de historiske forutsetningene forskjellige, foreligger det forhold knyttet til de geopolitiske realiteter og antakelig den menneskelige natur og dermed også til forholdet mellom statene som fremtrer, om ikke som historiske konstanter, så i alle fall som mer generelle og mindre foranderlige trekk. I en sikkerhetsanalyse kan heller ikke disse ignoreres. Det er i den sammenheng ikke parallellene i den historiske situasjonen på tidspunkt T1 og tidspunkt T2 som er det interessante. Det som er interessant, er statenes måte å forholde seg til ulike situasjoner på. Statlig atferd og militær strategi er mindre foranderlig og inneholder trekk som gjentar seg.

2.2  Variable og konstanter i det europeiske sikkerhetsbildet.

I forhold til den europeiske balansepolitikken mellom stormaktene helt tilbake til 1600-tallet, ble den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa snudd på hodet med utviklingen av atombomben i 1945 og hydrogenbomben i 1954. Atombomben, terrorbalansen og den kalde krigen syntes på mange måter å suspendere de relasjonene som hadde eksistert mellom statene i Europa i århundrer. Den brå og uventede avviklingen av terrorbalansen og den kalde krigen med murens fall i 1989, innebar en ny omveltning i sikkerhetsbildet i Europa. Fremveksten og styrkingen av et overnasjonalt EU er et uttrykk for globaliseringsprosessen og fremstår som et stabiliserende element. Samtidig fremstår europakartet anno 2008 paradoksalt nok med flere kilometer grense og flere land enn noensinne under den kalde krigen. Det kan synes som om globaliseringsprosessen bidrar til økt interaksjon på tvers av grensene, men ikke til at nasjonale grenser utviskes eller at  territoriet mister sin betydning, kanskje snarere tvert imot.

Europakartet er i dag ikke ulikt kartet fra før første verdenskrig. Og samtidig som sikkerhetsbildet etter den kalde krigen inneholder mange vesentlige nye elementer i Europa og globalt, synes mange av de trekkene vi kjenner fra den gamle balansepolitikkens tidsalder i Europa nå å tre tydeligere fram igjen. Disse gamle mønstrene fremstår som mer varige trolig først og fremst fordi de speiler statenes innbyrdes historiske og geopolitiske relasjoner og interesser som i stor grad ligger fast. Dermed utgjør de dimensjoner som i stor grad vil være tilstede i de respektive lands utenrikspolitikk over tid. De er variable i den forstand at de varierer med utviklingen i de utenriks- og sikkerhetspolitiske omgivelser forøvrig. Dette er forhold og sammenhenger som det er vanskelig å vekte og veie. Det som imidlertid er klart, er at de fortsatt vil legge føringer på europeisk sikkerhet, kanskje i større grad enn vi har vært vant til under den kalde krigen. Slik kan historien gi oss en pekepinn på hva vi bør se etter for å forstå norske sikkerhetsomgivelser best mulig i et lengre tidsperspektiv.

2.3  Makt- og interessepolitikkens dominans.

De fleste vil være enige i at det er makt- og interessepolitikken som i hovedsak gjelder i internasjonal politikk, særlig når vitale interesser som statenes sikkerhet, står på spill. Det er banalt for mange, men i en tid hvor den såkalte engasjementspolitikken er dominerende i norsk utenrikspolitikk, er standpunktet langt fra noen selvfølge. Likevel er det syn på NATO, EU og solidariteten blant allierte slik det fremkommer i offentlige utredninger, stortingsmeldinger og publikasjoner som for eksempel i Forsvarsdepartementets publikasjon, Styrke og relevans – Strategisk konsept for Forsvaret fra 2006, statisk og nesten naivt i sin vektlegging av felles verdier som avgjørende for eksempel for den kollektive solidariteten i NATO.

Det er selvfølgelig riktig når Forsvarsdepartementet i Styrke og relevans trekker frem at ”de euroatlantiske bånd bygger på grunnleggende gjensidig avhengighet og felles verdier som går dypere enn politikk og økonomi”. Men det er fundamentalt feil å fremstille dette forhold som en garanti for at den kollektive solidariteten i NATO er absolutt og uforanderlig. Det er risikabelt å basere noe så viktig som landets sikkerhet på en så spekulativ forutsetning slik man faktisk har gjort ved gjennomføringen av Forsvarsreformen. Resonnementet er i strid med all erfaring. Den viser at selv om solidariteten og båndene i en allianse kan være sterke i en normalsituasjon, vil de like fult være situasjonsbetinget og sterkt påvirket av enkeltstatenes individuelle materielle interesser når noe står på spill slik tilfellet er i en krisesituasjon.

I situasjoner hvor det ikke foreligger interessesammenfall, vil stormaktene prioritere deres egne interesser fremfor kollektive interesser. Forestillinger om etnisk, kulturell eller ideologisk samhørighet spiller en rolle, men det er makt- og realpolitiske interesser som veier tyngst og som har styrt europeisk sikkerhetspolitikk og relasjonene mellom statene tilbake i tid så lenge det har mening å snakke om statsdannelser i moderne forstand. Et eksempel er den implisitte britiske sikkerhetsgarantien som norsk sikkerhetspolitikk i mellomkrigstiden bygget på som i realiteten viste seg å være av svært begrenset verdi da det tyske angrepet på Norge ble en realitet i 1940.

På samme måte som sikkerhetsbildet ikke er statisk er heller ikke solidariteten i en allianse statisk. Det er trolig denne erkjennelse som omsider har fått forsvarssjef Sverre Diesen til nå å medgi at substansen i den kollektive sikkerhetsgarantien i NATO er svekket etter den kalde krigen. Forsvarssjefen er gjennom de siste fem årene gjentatte ganger blitt advart mot den massive nedbyggingen av forsvaret nettopp fordi at man ikke uten videre kan ta for gitt at den kollektive sikkerhetsgarantien i NATO ligger fast. Problemet er imidlertid at denne sikkerhetspolitiske erkjennelse først kommer etter at forsvaret i stor grad er blitt avviklet gjennom Forsvarsreformen. (2016: Denne erkjennelse har fortsatt ikke fått noen føringer i forsvarsplanleggingen f.eks. når det gjelder å gjennoppbygge den nasjonale forsvarsevnen.)

I tidsbildet rundt forrige århundreskifte, i koloni- og imperietidens siste fase, kommer slike forhold særlig tydelig til overflaten i stormaktenes konkurranse om å sikre sine innflytelsessfærer og skaffe seg kontroll over sin part av den del av verden som ennå ikke var kommet på faste hender. Stormaktenes offensive interesser og deres konkurranse om ressurser og innflytelse i sør-øst (Nord-Afrika, Midt-Østen og Fjerne Østen) samtidig med deres behov for å sikre deres defensive interesser vis à vis de øvrige stormaktene ”hjemme” i Europa i nord-vest, var først og fremst det som skapte dynamikk i sikkerhetsbildet, labilitet i alliansemønstrene og ufred mellom landene. Vi ser fortsatt rester av dette mønsteret i stormaktenes forhold til deres tradisjonelle innflytelsessfærer i den tredje verden. Vi ser gryende tendenser til det samme i stormaktenes ulike posisjonering i forhold til Nordområdene. Det er en stor utfordring for fremtidig norsk sikkerhet å søke å forhindre at disse utviklingstrekkene eskalerer. (2016:  De seneste årens utviklingen i Midt-Østen synes å ha satt Nordområdene midlertidig på vent. )

2.4  Omskiftelige allianser – makttrekanten.

Mens den bipolare øst/vest-konstellasjonen gjorde seg gjeldende under den kalde krigen, synes nå konturene av den gamle trekantkonstellasjonen mellom en sterk atlantisk sjømakt (tidligere UK, i dag USA), en sterk kontinental europeisk landmakt (tidligere Tyskland, før det Frankrike, etter hvert kanskje EU) samt Russland i øst, på nytt å tre tydeligere frem. Russland med sine enorme landområder har slik sett representert det faste hjørnet i denne makttrekanten. (2016: Den militære integrasjonen i EU går fortsatt trått og prosessen må snarere anses svekket som en følge av problemene i EU  som fulgte finanskrisen og som ble ytterligere forsterket med Schengen-sammenbruddet og migrasjonsbølgen fra Midt-Østen og Nord-Afrika fom. 2015.)

Etter å ha vært den sterkeste landmakten på det europeiske kontinent i flere hundre år frem til 1870, var Frankrike etter århundreskiftet den svakeste av de europeiske stormakter og konstant truet av Tysklands landmakt i nord-øst. Samtidig konkurrerte de to kontinentale stormaktene om innflytelsen i Nord-Afrika og i Midt-Østen. Behovet for å beskytte bakdøren og binde Tysklands krefter mot øst, var hovedårsaken til den fransk-russiske alliansen i 1892. Tysklands tilnærming til Russland omkring århundreskiftet bidro imidlertid til at Russland kunne frigjøre sine ressurser i Europa for å realisere sine ambisjoner i det fjerne Østen, særlig i forhold til Korea. Fra Tysklands side var tilnærmingen til Russland drevet av behovet for å lette trykket av de store stående russiske styrkene mot deres egen østgrense. Det bidro også til at både Tyskland og Russland fikk sin sårbare nordflanke gjensidig bedre dekket mot eventuelle engelske flåteoperasjoner i Østersjøen. Som den dominerende sjømakten, var det på mange måter Storbritannia som bestemte agenda og foresto dynamikken i det europeiske sikkerhetsbildet. Den russiske ekspansjonen i Fjerne Østen kom imidlertid i konflikt med Storbritannias ambisjoner særlig i Iran og India. Således gikk sikkerhetsaksen gjennom Europa fra Den persiske gulf i sør-øst til Østersjøen i nord-vest.

Mange av de gamle mønstrene kommer nå sterkere til syne igjen etter den kalde krigen. Særlig tydelig er dette i Midt-Østen hvor USA har overtatt Storbritannias rolle som den dynamiske faktor i kampen om innflytelse i regionen mens Russland og et globalt stadig sterkere Kina representerer en motvekt. Palestina-konflikten, krigen i Irak og Afghanistan og konflikten i forhold til Iran synes i stor grad å utgjøre deler av det samme mønsteret. I hvilken utstrekning disse konfliktene primært er drevet av forhold knyttet til internasjonal terrorisme, behovet for kontroll med røverstater og ønske om demokratiutvikling slik det fremstilles i vestlig politisk retorikk er et åpent spørsmål. Det er imidlertid hevdet over tvil at disse konfliktene i stor grad er knyttet til tradisjonelle geopolitiske interesser og behovet for tilgang til og kontroll med strategisk viktige ressurser, først og fremst petroleum, drivkraften i verdensøkonomien. (2016: Erfaringene fra Irak, Afghanistan, Libya og Syria har imidlertid trukket USA under Obama mer i isolasjonistisk retning. Uavhengig av utfallet av det forestående presidentvalget er det ventet at de intervensjonistiske kreftene i USA vil ytterligere svekkes i tiden som kommer.)

Igjen kan det være nyttig å minne om at interessekamp og konflikter i en region kan få konsekvenser for sikkerheten i en annen. Sikkerhetspolitisk er det ikke urimelig å tenke seg forrige århundres geopolitiske konfliktlinje fra Persiabukta i sørøst til Østersjøen i nordvest, forlenget videre nord til Barents- og Polhavet. Tilgangen til petroleum og tilhørende transportruter for olje og gass, knytter de to regionene sammen. Tidene er andre. Interessene knyttet til strategiske råvarer er imidlertid de samme. Det Russland oppfatter som økt press mot Russlands nære strategiske omland fra NATO og EU sin side legger også økt press mot Nordområdene og våre nærområder hvor hovedtyngden av Russlands kjernefysiske andreslagskapasitet er lokalisert. I dag har vi basert vår sikkerhet på at solidariteten i NATO er absolutt. Historien viser oss imidlertid at selv om allianser er viktige, så suspenderer de ikke for de underliggende realpolitiske interesser og geopolitiske realiteter .

2.5  Russlands skiftende orientering.

Mens det på 1800-tallet hadde vært Storbritannias politikk å holde Russland unna Europa, ble det på begynnelsen av 1900-tallet Storbritannias mål å dra Russland tilbake til Europa og bort fra britiske interesseområder i Fjerne Østen. Omkring 1900-1901, innledet derfor Storbritannia alliansebestrebelser overfor Tyskland. Hensikten var å bryte alliansen mellom Tyskland og Russland for dermed å trekke Russland tilbake mot vest. Da dette mislyktes, etablerte Storbritannia alliansen med Japan i 1902. Tilnærmingen mellom Tyskland og Russland førte til at Frankrike ga opp sine interesser i Asia til fordel for Storbritannia, for dermed å sikre seg støtte fra Storbritannia mot press fra landmakten Tyskland i Europa. Til gjengjeld ga Storbritannia sin støtte til Frankrike i Marokko hvor Storbritannia tidligere hadde støttet Tyskland.

Da krisen i øst var på sitt høyeste, utnyttet Østerrike Russlands engasjement i øst og dets frykt for å åpne en ny front på Balkan, til sin egen fordel. Kort tid før krigen mellom Russland og Japan brøt ut i Manchuria i 1904, fikk Østerrike Russland til å ta avstand fra de voksende panslaviske selvstendighetsbevegelsene som hadde vokst frem i Balkanstatene og særlig i Makedonia. Tyskland ønsket ikke noen deling av Balkan mellom Russland og Østerrike, og ville for enhver pris unngå et stort Serbia og et russisk-kontrollert Tyrkia. De historiske linjene helt frem til konflikten på Balkan blusset opp igjen på 1990-tallet er således lange og i aller høyeste grad fortsatt levende. Den ’gunstige’ situasjonen knyttet til Russlands engasjement i Fjerne Østen var også en av hovedforutsetningene for at ikke stormaktene satte seg aktivt i mot det norske unionsbruddet med Sverige i 1905. Slik sett kom bruddet med Sverige på et utenrikspolitisk sett meget gunstig tidspunkt for Norge.

Flere av de historiske konfliktdimensjonene ligger på denne måten fortsatt latente i det europeiske sikkerhetsbildet. Med utvidelsen av NATO mot øst og integreringen av de tidligere randstatene i østblokken i EU, har for eksempel Frankrike fått tilbake sin strategiske dybde og territorielle buffer mot Russland. Den strategiske dybde i forhold til Russland er en integrert del av gjeldende fransk sikkerhetspolitisk analyse som bygger på en geopolitisk tenkning med lange tradisjoner. Denne tradisjonen står i sterk kontrast til offisiell norsk sikkerhetspolitisk analyse, hvor begrepet geopolitikk lenge har vært bannlyst. I siste Langtidsplan for Forsvaret av 28.3.2008 er imidlertid begrepet omsider tatt i bruk igjen for første gang på nesten 20 år i en offentlig norsk utredning.

Den geopolitiske tenkningen har likeledes lange tradisjoner i Russland som ser Nord-Vest Russland og Nordområdene som sin egen ”strategiske bastion”. Integreringen av tidligere Sovjet-republikker og russiske randstater i NATO og EU samt USAs politiske, økonomiske og militære initiativ overfor samme land har sammen med det amerikanske rakettskjoldet gitt grobunn til forestillingen i Russland om at landet er i ferd med å bli innringet. Dette er heller ikke av ny dato, men har sin parallell til forholdet mellom Sovjetunionen og de vestlige land på 1930-tallet. Da var også forestillingen om innrigning av Sovjetunionen utbredt. Samtlige av Russlands nabostater følte seg da truet av en stadig mer aggressiv sovjetisk utenrikspolitikk og søkte derfor ulike former for samarbeid og allianser med andre vestlige land, med det til følge at Sovjetunionen ble stadig mer isolert.

2.6  De nordiske landenes betydning.

De nordiske landenes strategiske betydning i forrige århundre var delvis direkte knyttet til forekomster av strategiske råvarer, særlig den svenske jernmalmen, samt indirekte til deres geopolitiske betydning som oppmarsj-, base- og forsyningsområder i tilfelle krig mellom stormaktene. I Norden, var det særlig de danske stredene og adgangen til Østersjøen som var strategisk viktig for Vestmaktenes atkomst mot Berlin og St. Petersburg. På norsk side var derfor havnene på Sør- og Østlandet viktige som potensielle flåtebaser og oppmarsjområder for å sikre seg kontroll med de danske sundene, Østersjøen og Nordsjøen.

Det nordiske området hadde stor strategiske betydning for Storbritannia, Tyskland og Russland. Storbritannias muligheter for å legge press gjennom flåtenærvær, forhindre Russlands og Tysklands flåter i å slippe ut av Østersjøen eller endog åpne opp en front i nord, var militærstrategisk viktig for landet. Målet var å holde Tyskland i sjakk på kontinentet og Russland unna kanalkysten og Atlanteren. Både for Russland og Tyskland var det viktig å sikre handlefrihet og unngå at ”bakdøra” ble truet. Russlands behov for atkomst til isfri havner og tilgang til Atlanterhavet fra Murmansk og Kolahalvøya i nord, innebar at Finnmark ble vurdert som strategisk utsatt allerede før 1. verdenskrig, men fikk økt betydning med utbyggingen av infrastrukturen i Nord-Vest Russland i årene før 2. verdenskrig. Det var først og fremst Storbritannia som i kraft av sin maritime kapasitet kunne komme Tyskland og Russland inn på livet gjennom de danske sund og streder, og som først og fremst hadde nytte av de nordiske lands posisjon som hjelpestater i deres stormaktsdiplomati.

Initiativet fra forsvarssjefene i Norge, Sverige og Finland i 2008 for å etablere et nordisk forsvarssamarbeid har lange historiske forløpere. For å unngå å bli trukket inn i stormaktenes krigføring og for å ivareta sine handelsinteresser, søkte de små statene i Nord-Europa helt fra de store sjøkrigenes tid på 1600-tallet, å samle sine ressurser i allianser først og fremst gjennom de såkalte nøytralitetsforbundene. Både i mellomkrigstiden og rett etter 2. verdenskrig ble det tatt initiativ til å etablere et forsvarssamarbeide mellom de nordiske land, men førte til lite konkret. I mellomkrigstiden strandet det først og fremst på at nøytralitetstankegangen og tiltroen til at internasjonal folkerett ville holde de små landene utenfor en konflikt mellom stormaktene. Etter 2. verdenskrig strandet det på at Sverige sto fast på sin nøytralitetslinje samtidig som Norge og Danmark i lys av sine negative erfaringer med nøytralitetspolitikken så nødvendigheten av å knytte seg tett opp til stormaktene, først og fremst USA og Storbritannia gjennom NATO.

I dagens situasjon, med et svekket NATO og et USA som har sitt utenrikspolitiske fokus rettet andre steder og i stigende grad synes å bevege seg i isolasjonistisk retning, kunne et nordisk forsvarssamarbeide forutsatt at det også inkluderte gjensidige sikkerhetsgarantier, utgjøre et viktig supplement til NATO og fylle det sikkerhetspolitiske vakuum NATOs nedprioritering av Nordområdene har medført. De nordiske lands ulike tilknytning til NATO og EU sammen med Sveriges sterke nøytralitetstradisjon og Finlands utfordrende forhold til Russland, representerer imidlertid samlet sett en utenrikspolitisk floke som innebærer at en nordisk forsvarsallianse med gjensidige sikkerhetsgarantier trolig er like fjernt fra å kunne realiseres i dag som tidligere.

2.7  Småstatenes sikkerhetsstrategi.

At militær teknologi er kostbar og at det er vanskelig for små land å henge med i våpenkappløpet er selvsagt heller ikke noe nytt fenomen slik det er søket fremstilt som en hovedbegrunnelse for et nordisk forsvarssamarbeid på materiellsiden.

Det ulike maktforholdet mellom stormaktene og småstatene ble forsterket ved stormaktenes tilgang til ressurser fra koloniene. Dermed fikk stormaktene en økonomisk basis som muliggjorde effektiv utnyttelse av verneplikten og utrusting av millionhærer langt større enn verden hadde sett tidligere. Den industrielle revolusjons teknologiske fremskritt og stormaktenes finansielle ressurser til å utnytte dem, bidro ytterligere til å øke småstatenes avmakt. Diplomaten og historikeren Einar Maseng beskriver de små lands utsatte stilling i følgende vendinger;

«Den snedighet som stormakter har utfoldet i å nyttiggjøre ideologiske motsetninger, til å bringe ledelsen innen de mindre land på hender som måtte være dem gunstige, den såkalte psykologiske krigføringen, ja den likefremme vold, som for dette formål er anvendt, ved siden, selvfølgelig, av økonomisk påtrykning eller økonomiske lokkemidler – er emner, som ennå langt fra er blitt belyst som de fortjener.»

Nøytralitetsforbundene ble naturlig nok derfor de små landenes strategi for å unngå å bli objekt for stormaktenes kamp om innflytelsessfærer. Nøytralitetstankegangen hadde sin opprinnelse i sjøkrigsretten fra 1600-tallet og i 1700-tallets opplysningsfilosofi. På samme måte som enkeltindividet var noe hellig, ble også nasjonene betraktet som noe hellig som ikke måtte krenkes. Harmonitankegangen og det revolusjonære slagordet ’frihet, likhet og brorskap’ mellom borgerne, fikk på midten av 1850-tallet sin parallell i ’frihandel og fred’ mellom nasjonene og i folkenes selvbestemmelsesrett. Året 1889 ble i så måte et merkeår med tre viktige begivenheter som alle fant sted i Paris og som alle var et uttrykk for internasjonalismen og troen på at internasjonal folkerett skulle bli et effektivt bolverk mot krig; avholdelsen av den andre Verdensfredskongressen, opprettelsen av den Interparlamentariske Unionen og proklamasjonen av den andre Arbeiderinternasjonalen. I Norge ble fredssaken Venstres og etter hvert arbeiderbevegelsens viktigste sak.

Nøytralitetspolitikken kom til å hvile på tre forutsetninger. For det første, måtte Norge avstå fra å søke sikkerhet gjennom allianse med noen av stormaktene. For det andre, måtte nøytraliteten være overbevisende upartisk. For det tredje, måtte småstaten være i stand til, og villig til å effektivt forsvare sin nøytralitet militært. Norge klarte ikke å oppfylle noen av disse kriteriene, særlig ikke det siste. Det resulterte i at Tyskland med et overraskelsesangrep 9. april 1940 kunne okkupere Norge med en liten og lett utrustet invasjonshær på noen få tusen mann.

Det er i ettertid et tankekors at Norgeshistorien òg verdenshistorien kunne fått et helt annet utfall dersom den utenriks- og sikkerhetspolitiske forståelse i Norge og i store deler av Europa for øvrig, ikke hadde vært så historieløs, dersom den liberale humanistiske tradisjonen og troen på internasjonalisme, pasifisme og forbrødring mellom folkene hadde vært ispedd mer realisme og dersom tiltroen til internasjonal folkerett og overnasjonale organer hadde blitt betraktet som et tillegg til og ikke en erstatning for nødvendigheten av å opprettholde et troverdig nasjonalt forsvar selv.

Historien viser at småstatenes sikkerhetspolitiske rolle først og fremst er defensiv, reaktiv og som objekter for rivaliseringen mellom stormaktene. Småstatene er redskap for stormaktenes interessepolitikk delvis direkte i egen region og delvis indirekte i konkurransen om kontrollen over andre interessesfærer i andre regioner. Slik vitner historien om dynamikken mellom stormakter og små land og om koplingen mellom sikkerhetsinteresser i Europa og sikkerhetsinteresser i andre deler av verden

2.8  Stredenes strategiske betydning.

Når det gjaldt stredenes strategiske viktighet, var den historisk sett en naturlig konsekvensens av flåtemaktens militære betydning for maktprojeksjon. I Europa gjaldt det først og fremst Bosporos i syd og de danske sund og belter i nord. I første omgang gjaldt det Bosporos hvor Russland i siste halvdel av 1800-tallet etter Krimkrigen mistet sin flåte, sine baser ved Svartehavet og sin operasjonsfrihet ved at Det gyllne horn ble stengt. Dermed kunne Storbritannia uhemmet utøve sitt sjømaktshegemoni i Middelhavet gjennom sin kontroll med Gibraltar, Suez og Bosporos og gå inn i Svartehavet dersom Russland skulle true Tyrkia.

Rundt århundreskiftet flyttet imidlertid det sjøstrategiske tyngdepunktet nordover fra Middelhavet, Bosporos og Konstantinopel til Østersjøen, de danske stredene og København. I 1904 hadde Storbritannia 88 % av sin flåte patruljerende i Nordsjøen. Dette som en følge av Storbritannias behov for å eksponere Russlands utsatte nordvestflanke for derved å bistå sin allierte Japan i den sjømilitære styrkeprøven med Russland i Korea-stredet samt for å holde Tyskland i sjakk. Tyskland var på den tiden gått i gang med å bygge opp sin Østersjøflåte. Utviklingen av kanoner med lengre skuddvidde, mer effektive miner og oppfinnelsen av torpedoen, gjorde det også for første gang mulig å fysisk stenge stredene. Dette førte til økt stormaktspress på Danmark og på Sør-Norge.

Karakteristisk nok anerkjente de to Østersjøstormaktene Russland og Tyskland, Norges territorielle integritet i 1907, mens de ville sikre seg fri passasje ut av Østersjøen. De anerkjente således ikke Danmark og Sveriges mulighet til å stenge utfarten gjennom sundene. Storbritannia som hadde klare interesser både i å stenge Østmaktene inne og i selv å kunne angripe dem gjennom Sundene, ville ikke forhåndsgarantere noen av de nordiske lands territorielle integritet. Sjelland og Skåne var viktig for å kunne stenge sundene. Kyststrekningen fra Lindesnes til svenskegrensen var viktig som mulig base- og oppmarsjområde. Frankrike delte Storbritannias posisjoner.

Som objekt for stormaktenes militærstrategiske rivalisering i første del av forrige århundre, var den strategiske betydningen av Norge knyttet til geografi og råvarer. Det dreide seg først og fremst om den svenske jernmalmen samt behovet for baser og støttepunkt langs Skagerakkysten for derved å kunne kontrollere Østersjøen-utfarten. Med okkupasjonen av Danmark og Norge tok Tyskland i den innledende fase av 2. verdenskrig, kontroll med Østersjøinnfarten og sikret således sine defensive interesser i Nordsjøbassenget og Østersjøen. Samtidig ble Sola flyplass og havnene på Vestlandet etter hvert viktige offensivt for å kunne angripe de allierte forsyningslinjene over Nord-Atlanteren.

For landmakten Russland har dets evne til maktprojeksjon vært uløselig knyttet til adgangen til verdenshavene. Det er bakgrunnen for at stredene har hatt så stor betydning for Moskva. Tilsvarende gjelder for Storbritannia, Tyskland og siden USA og NATO, med sine konkurrerende sikkerhetsinteresser. Betydningen av de ulike stredene har imidlertid endret seg over tid.

Bosporos og utfarten fra Svartehavet var viktigst for Russland i første halvdel av 1800-tallet. Behovet for kontroll med Det japanske hav og Korea-stredet var foranledningen til den russiske-japanske krigen i 1904-05. Russland har siden tidlig på 1800-tallet hatt en ambisjon om tilgang til Den persiske gulf, noe relasjonene mellom Moskva og Teheran preges av den dag i dag. Utfarten fra Østersjøen kom til å spille en større rolle mot siste halvdel av 1800-tallet og frem til 2. verdenskrig. Under den 2.verdenskrig var ferdselsledene over Nord-Atlanteren av avgjørende betydning for den russiske krigsinnsatsen. Under den kalde krigen var Nordflåten Sovjetunionens største og viktigste og inkluderte bl.a. brorparten av Sovjetunionens strategiske ubåter og deres viktige kjernefysiske andreslagsevne som var og fortsatt er, viktig for den kjernefysiske maktbalansen mellom supermaktene. Nordflåten og basene på Kola er også viktig for sovjetisk maktprojeksjon globalt, noe de russiske flåteøvelsene bl.a. i Nordsjøen og fjernere farvann den senere tid vitner om.

At stredene strategiske betydning ikke bare er av historisk relevans ble demonstrert i Gulfen under krigen mellom Iran og Irak så sent som i 1987-88 da iranerne søkte å hindre den irakiske oljeeksporten gjennom Hormouz-stredet med angrep mot internasjonal tankfart inklusive norske tankskip. Relatert til dagens sikkerhetspolitiske situasjon i Nordområdene er det klart at det forhold at 25 % av verdens petroleumsreserver er lokalisert i Polhavet, legger til rette for stormaktskonkurranse om fordelingen av og tilgangen til disse ressursene.

Transportrutene er også strategisk viktige. Det forhold at det for alle praktiske formål bare er en vei inn i Polhavet mellom Nordkapp og Svalbard og at olje, gass og andre mineraler i stor grad vil bli fraktet ut til verdensmarkedene denne veien, innebærer at denne havstrekningen i vårt umiddelbare nærområde, har et særlig potensial til på nytt å kunne bli et geopolitisk brennpunkt som stormaktene både av offensive og defensive grunner, vil kunne komme til å konkurrere om å kontrollere.

2.9  De lange linjer

I forhistorien til de to verdenskrigene inntar tidsvinduet i europeisk utenriks- og sikkerhetspolitikk fra 1870 til 1905, en viktig plass. Det bidrar til å forklare oppspillet til 1. verdenskrig på Balkan da Tyskland i 1908 ga sin støtte til Østerrike-Ungarn i det bosniske spørsmålet og som etter hvert førte til krigsutbruddet mellom Russland og Tyskland i 1914. Det gjelder innledningen til 2. verdenskrig først med overfallet på Polen og deretter Danmark og Norge. Røttene i dagens sikkerhetsbilde kan spores langt tilbake i europeisk historie og geopolitikk og frem til Bosnia og Balkan bokstavelig talt eksploderte på nytt i 1994, etter at de gamle interesse- og konfliktmønstrene i Europa på mange måter hadde vært suspendert under den kalde krigen.

De historiske forutsetningene er i dag selvsagt fullstendig endret. Det gjelder i stor grad de institusjonelle forhold med utviklingen i internasjonal folkerett og overnasjonale konflikthåndteringsmekanismer som FN samt fremveksten av nye allianser som NATO og EU som legger begrensninger og føringer for statenes atferd. Det er imidlertid ingen lineær utvikling i folkeretten og det internasjonale samfunns felles mekanismer for konfliktløsning. Folkeretten var allerede langt utviklet før første verdenskrig da den med et pennestrøk ble satt til side. Folkeforbundet kunne likedan ikke gjøre noe for å forhindre 2. verdenskrig.

Mens internasjonal rett må kunne sies å ha styrket sin stilling særlig i siste fase av den kalde krigen delvis i kraft av FNs rolle og delvis som en følge bl.a. av nedrustningsinitiativene i regi av KNE og KSSE, innebærer USAs nedprioritering av FN, legitimeringen av forkjøpsangrep både fra USA, Frankrike og etter hvert fra Russlands side en svekkelse av internasjonal rettsorden. USAs invasjon av Irak og Russlands invasjon av Georgia kan ikke sammenliknes, men både USA under president Bush og Russland under president Putin har bidratt til at den internasjonale rettsorden igjen har måtte vike til fordel for makt- og interessepolitikken. Det er ikke vanskelig å se paralleller til første halvdel av det 20. århundre med en stormaktsatferd som skaper farlig presedens for små stater. (2016: Dette er ytterligere understreket med Russlands inntog i Ukraina i 2014.)

Til tross for globaliseringen, synes statenes nasjonale interesser med andre ord fortsatt i stor grad intakte selv om også disse endres. Det samme gjelder de underliggende geopolitiske realiteter. Likeså består mange av de samme avhengighetsforhold mellom statene i Europa og landene i Midt-Østen, Fjerne Østen og i den tredje verden i nye former selv om kolonistyret som sådan er avviklet. De økonomiske avhengighetsforholdene mellom de industrialiserte land og landene i den tredje verden er i stor grad intakte, delvis gjennom proteksjonistiske handelspolitiske regimer, delvis gjennom nye avhengighetsforhold skapt gjennom vestlig bistandspolitikk og investeringsprogrammer, delvis ved at historiske politiske og militære bånd mellom stormaktene og flere av utviklingslandene er opprettholdt og videreført samtidig som nye avhengighetsforhold er kommet til.

Globalt ses konturen av det samme mønsteret som før den kalde krigen hvor fokusområdet for interessekonflikt mellom de tre blokkene i makttrekanten skifter mellom Europa og Østen. Geografisk er det de samme områdene som er i brennpunktet; Korea-stredet, Persia-bukta og Midt-Østen. Interessekonflikten er som tidligere i stor grad knyttet til geopolitisk viktige områder og strategiske viktige råvarer. Mens Russland og de vestlige stormaktene tidligere konkurrerte om innflytelse og ressurstilgang i koloniene, ser man nå konturene av nye globale stormakter som Kina og India samt regionale stormakter som bl.a. Iran som på ulikt vis, men i stadig stigende grad truer de gamle stormaktenes dominans økonomisk, utenrikspolitisk og militært. Igjen kan vi se konturene av et mønster hvor endringer i maktbalansen i en region kan føre til destabilisering i en annen. Det kan således ikke utelukkes at konflikter i den sydøstlige del av denne aksen i den tradisjonelle makttrekanten igjen kan få sikkerhetspolitiske konsekvenser i vårt nordvestlige hjørne. (2016: Både Ukraina og de vestlige sanksjonene mot Russland, krigen i Syria, NATOs ekspansjon mot øst, den handelspolitiske interessekonflikten mellom Kina og USA og fremveksten av bilaterale handelsavtaler på bekostning av multilaterale løsninger i GATT og WTO synes å antyde konturene av en ny  todelt konfliktdimmensjon i internasjonal politikk mellom USA og de Vest-Europeiske land på den ene siden og Russland og Kina på den andre siden, eventuelt med støtte av Iran i Midt-Østen.)

Et eksempel på det siste er USAs økte engasjement, innflytelse og nærvær politisk, økonomisk og militært i flere av de tidligere sovjetiske republikker og i det Russland tradisjonelt har betraktet som sitt ’nære omland’. Det er i denne kontekst Putins trussel 26. april 2007 om å innføre et moratorium på Russlands forpliktelser i CFE-avtalen vedrørende konvensjonell nedrustning og ruste opp den konvensjonelle kapasiteten i Nord-Vest Russland må ses. USA har overtatt Storbritannias tidligere rolle som den ledende atlantiske stormakt med globale interesser og tilstrekkelig militærmakt å kunne sette bak disse. EU har overtatt Tysklands og Frankrikes tidligere ledende rolle på det europeiske kontinent. Russland har med økte petroleumsinntekter kunne ruste opp og utviser en stadig større utenrikspolitisk selvbevissthet. (2016: Oljeprisfallet i 2014 har snudd om på dette bildet. Mens Russlands langsiktige evne til fortsatt militær opprustning er svekket har de reduserte oljeinntektene sammen med de vestlige økonomiske sanksjonene bidratt til å svekke russisk økonomi og dermed en mer labil innenrikspolitisk situasjon.)

Stormaktskonkurranse knyttet til knappe ressurser og strategiske råvarer er velkjente konfliktårsaker. Stormaktenes bruk av småstatene som hjelpestater i ”koalisjoner av villige” er heller ikke nytt. Det samme gjelder omskiftelige allianseforhold. De er et resultat av et sikkerhetsbilde i stadig forandring. Labilitet og uforutsigbarhet knyttet til Russlands utvikling er et vedvarende trekk i det europeiske sikkerhetsbildet i moderne tid. NATOs økte engasjement utenfor artikkel 5-området har en parallell i samspillet mellom europeisk sikkerhet og stormaktenes konkurranse om innflytelse utenfor Europa i forrige århundre. Internasjonal rett inklusive nedrustningsavtalene, som hadde en relativt sterk stilling under siste fase av den kalde krigen, synes i større grad på nytt å måtte vike for interessepolitikken. Det er mange trekk som går igjen i europeisk sikkerhet, selv om de fremtrer i stadig nye former.

Historisk erfaring er et tveegget sverd når det gjelder vår evne til å forstå og tilpasse oss fremtiden. På den ene side bidrar tidligere erfaringer til kopiering og blokkering for forståelsen av nye utviklingstrekk. På den andre side legger erfaring grunnlag for læring og forbedring. Historien står ikke stille, men utvikler seg delvis i gamle spor og delvis i nye og uventede retninger, og noen ganger i kvalitative skift over i noe helt annet. Likevel er historien og erfaringen vår viktigste kilde til å forstå samtiden og effektivt tilpasse oss fremtiden. Ydmykhet for komplekse sammenhenger, kvalitative skift, utilsiktede virkninger og uventede samspilleffekter mellom ulike økonomiske, politiske, teknologiske og andre forhold som til sammen utgjør den historiske utvikling, dvs. å prøve å forstå både ”det gamle i det nye og det nye i det nye” er en nødvendighet for en fremtidsrettet utenrikspolitikk, en realistisk sikkerhetspolitikk og en robust forsvarsplanlegging. Det er viktig, også for en liten nasjon, å forstå sin historie og sine omgivelser.

3.   ’Engasjementspolitikken’ – verdier fremfor interesser.

Murens fall i 1989 og Sovjetregimets kollaps 1991 endret uventet og nesten over natten det utenrikspolitiske landskapet i Europa. De andre nordiske land opprettholdt sin realpolitiske tilnærming til utenrikspolitikken og rettet først og fremst oppmerksomheten mot egne nærområder. Norge nedprioriterte generelt eget nærområde og rettet sin oppmerksomhet først og fremst mot de store globale spørsmål og på verden utenfor Europa. Skiftet representerer et brudd med den finstemte og realpolitiske orienterte norske sikkerhets- og forsvarspolitikken under den kalde krigen, et brudd med de øvrige nordiske land og en nedprioritering av egne nærområder. I Norge og Sverige representerte det samtidig begynnelsen til avviklingen av det territorielle forsvaret, men ikke i Finland og i noe mer begrenset grad i Danmark.

Landene i Øst-Europa har siden den kalde krigens avvikling orientert seg mot vest. Mange er blitt medlemmer i EU, noen også i NATO. EU har vokst i bredden og i noen grad i dybden. USA har orientert seg mot øst og økt sitt engasjement politisk, økonomisk og militært i Russlands ’nære omland’ og i flere av de tidligere Sovjetstatene. USA har samtidig redusert sitt nærvær i Norden og Nordområdene. Etter 70 års vanstyre har Russland lenge hatt mer enn nok med sine interne problemer. Den sterke økningen i olje- og råvareprisene siden 2002 har dannet grunnlag for en ny oppbygging av russisk militærmakt og for et mer offensivt diplomati som trolig bare midlertidig hemmet av den globale finanskrisen og fallet i olje- og råvareprisene høsten 2008. (2016: Russlands økonomi er under stigende press som følge av en ytterligere svekket oljepris og de vestlige økonomiske sanksjonene.)

3.1  Bilateraliseringen av relasjonene til stormaktene.

Russland har i tiltakende grad gjort bruk av sin dominerende stilling i det europeiske gassmarkedet mot tidligere sovjetrepublikker og Øst-blokkstater som har orientert seg mot EU og NATO. Som nest største eksportør av gass til Europa og som avlastningsland i forhold til Russland, virker Norge som en modererende faktor i forhold til Russlands dominerende stilling i det europeiske gassmarkedet. Det innebærer sammenfallende økonomiske interesser mellom Russland og Norge som tilbydere av gass. Det innebærer imidlertid motstridende politiske interesser i den utstrekning Russland tar i bruk gassleveransene som et politisk virkemiddel. Dette kan bli en kilde til økt friksjon i de bilaterale relasjoner mellom Russland og Norge i tiden fremover.

På norsk side har vi i den bilaterale relasjonen til Russland allerede fått erfare hvordan Russland opptrer stadig mer aktivt i Nordområdene. Elektron-episoden, laksesaken, Telenors gjentatte problemer i det russiske markedet, gjenopptakelsen av de strategiske flytoktene nedover norskekysten, plantingen av det russiske flagget på havbunnen på polpunktet og den russiske styrkedemonstrasjonen med flåteøvelse mellom norske oljeplattformer i Nordsjøen våren 2008, setter de velmente norske samhandlings- og integreringsbestrebelsene i Barentssamarbeidet og i Nordområdene i et noe underlig lys. Det er en påminnelse om at det i dette samarbeidet ikke er snakk om to likeverdige parter, men om relasjoner mellom en stormakt og en småstat knyttet til verdens viktigste strategiske råvare og til et område hvor de geopolitiske konfliktlinjene har en lang forhistorie. I Oslo har man de siste 20 årene ikke tatt denne utviklingen i eget nærområde alvorlig. Oppmerksomheten har rett og slett vært rettet annet sted. (2016: Etter invasjonen i Øst-Ukraina i 2014 og de vestlige økonomiske sanksjonene som fulgte er russisk utenrikspolitikk blitt stadig mer aggressiv og episodene i Baltikum og Nordområdene blitt stadig flere.)

Samtidig er de atlantiske bånd mellom USA og EU ikke like sterke som da den felles trusselen fra Sovjetunionen sementerte relasjonene i NATO under den kalde krigen. Sikkerhetssituasjonen i Europa er i endring. De større av EU-landene reserverer seg mot USAs globale stormaktsdiplomati. Tradisjonelle allianseforhold er i utvikling. Tidligere militære, industrielle og handelspolitiske interessesfærer er omdefinert. Særlig Tyskland og Frankrike konkurrerer om Russlands gunst både mht. petroleums- og andre råvareleveranser og mht. deltakelse i utviklingen av den russiske petroleumssektoren samt adgang til det russiske markedet forøvrig. Et nytt kappløp i Polhavet mellom stormakter som USA, Russland og Canada og småstater som Norge og Danmark er allerede i gang med land som Tyskland, Storbritannia og Frankrike som sterkt involverte interessenter. Norsk utenrikspolitikk er imidlertid forblitt merkelig upåvirket av de til dels omfattende omveltningene som har funnet sted både i Sentral-Europa og i vårt eget nærområde de siste 20 årene.

3.2  Ulik tilpasning.

Våre naboland og ledende land i Vest-Europa har søkt å tilpasse seg disse endringene individuelt, ved å systematisk refokusere sine interesser sikkerhetsmessig, industrielt og handelspolitisk. Mens de har sikret seg nye posisjoner ut ifra nye realpolitiske prioriteringer, har Norge omtrent gått motsatt vei. Vektleggingen av de store nasjonalstrategiske spørsmål som NATO-medlemskapet og den finbalanserte norske sikkerhets- og forsvarspolitikken under den kalde krigen samt industrireisingen og utbyggingen av velferdsstaten er blitt lagt til side til fordel for en politikk med vekt på Norges rolle som bistandsnasjon, menneskerettighetsforkjemper og fredsmegler.

Mens de andre nordiske land først og fremst har prioritert å ivareta og befeste sine interesser i nærområdet, har norsk utenrikspolitikk med vekslende hell hatt ikke mindre enn hele verden som nedslagsfelt, fra Sri Lanka i øst til Colombia i vest. Mens de øvrige land har bygd opp utenrikspolitisk kompetanse innen de områder hvor de nasjonale interesser har veid tyngst, har den norske utenrikstjenesten avviklet kjernekompetanse innen viktige interesseområder som bl.a. havrett og sikkerhetspolitikk samtidig som bistandspolitikken har svulmet opp budsjett- og organisasjonsmessig. Sammenliknet med omkalfatringene i våre naboland er utviklingen i norsk utenrikspolitikk påfallende.

3.3  Danmark – realpolitikk, eget nærområde og USA.

Selv om Danmark allerede var medlem i EF, var Danmark blant de land som ble mest berørt av omveltningene i Sentral-Europa. Danmark tok således en lederrolle med hensyn til utviklingen i Øst-Europa og understøttet aktivt særlig de baltiske sovjetrepublikkers uavhengighetsbestrebelser. Samtidig var man i København uttalt skeptisk til tysk samling. Et samlet Tyskland innebar nye makt- og lederskapsforhold i EU og en ny kommandostruktur i NATO, noe som reduserte dansk innflytelse.

Danske myndigheter, industri og organisasjoner samarbeidet målrettet for å utvikle omforente utenrikspolitiske strategier. Landets innsats ble først og fremst rettet mot nærområdene blant annet gjennom vektleggingen av infrastrukturprogrammet rundt Øresundbroen. Dette må ses som en del av en langsiktig ambisjon om en tett integrasjon mellom Øst-Sjelland og Sør-Sverige for å kapitalisere på Københavns sentrale geografiske beliggenhet i forhold til Tyskland og Europa og som brohode for industriell utvikling i Baltikum og Østersjøregionen forøvrig.

3.4  Sverige – realpolitikk, eget nærområde og EU.

I Sverige kom endringene nesten like hurtig. Ved å sende sin søknad om medlemskap i EU midt under EØS-forhandlingene, uten å varsle Norge og de øvrige EFTA-land, veltet sosialdemokratene under Ingvar Carlsson den nordiske enigheten om å forhandle samlet under den felles EFTA-paraplyen og dro dermed teppet bort under EØS-forhandlingene. Med Carl Bild som statsminister begynte Stockholm åpent å snakke om å skrinlegge nøytraliteten og slutte seg til NATO. Sveriges sentrale posisjon i FN som det ledende landet i de alliansefries bevegelse, ble parkert over natten allerede av Ingvar Carlssons regjering. Sverige frasa seg sin rolle som global modell og stormakt i FN-diplomatiet. Sverige skulle være den ledende staten i Østersjøen. I Stockholm snudde man opp ned på utenriksdepartementet i overensstemmelse med de nye utenrikspolitiske prioriteringer.

På samme måte og til forskjell fra i Norge, går svensk industri- og bistandspolitikk hånd i hånd. Likedan er svensk forsvarsindustri og svensk næringspolitikk tett sammenvevd, noe som ble klart demonstrert i forbindelse med jagerflysaken. Sveriges nye kurs betonte EU, utvikling av tette bånd til USA samt å etablere Sverige som den ledende Østersjømakt, industrielt, diplomatisk og sikkerhetspolitisk.

3.5  Finland –realpolitikk og reorientering mot vest.

I Finland var Sovjetunionen knapt gått i oppløsning, før man fra finsk side erklærte vennskaps- og bistandspakten med Sovjetunionen fra 1948 som ugyldig. ”Helsingfors-avtalen”, Komiteen for Sikkerhet og Samarbeide i Europa og den skarpe understrekningen av finsk militær nøytralitet forsvant fra dagsordenen over natten sammen med det nordiske samarbeidet. Et helt Europa, ikke minst Stockholm og svensk forsvarsindustri, måtte i 1992 forbauset bevitne at det finske forsvaret kjøpte amerikanske F-18 Hornet jagerfly i stedet for å delta i utviklingen av svenske JAS-Gripen som både vare billigere og kunne tilby langt større industrielle ringvirkninger.

Finsk utenrikspolitikk har fortsatt fokus først og fremst rettet mot egen sikkerhet. Finlands gamle prioritering av Sovjetunionen, FN, EFTA og Nordisk Råd er erstattet med USA, Tyskland og EU. Det finske utenriksdepartementet er grundig omorganisert. Samtidig fokuserer Finland sine interesser i nærområdet først og fremst i forhold til de nye baltiske stater, spesielt Estland.

3.6  Norge – engasjement i fjerne strøk fremfor interesser i eget nærområde.

Til forskjell fra våre nordiske naboer, synes først og fremst forestillingen om Norge som humanitær stormakt å ha fått råde grunnen i norsk utenrikspolitikk i årene etter den kalde krigen. Vårt globale humanitære engasjement har vokst jevnt siden vi begynte med India-hjelpen, men er siden 1990 blitt totalt dominerende i norsk utenrikspolitikk. 

Denne utviklingen er foruroligende fordi viktige allianseforhold også har forvitret i samme periode uten at noe alternativ er blitt stilt i stedet. Vår relative betydning i NATO er redusert etter at Norge mistet sin rolle som fremskutt flankeland og etter at alliansen ble utvidet til 26 medlemsland. Vår posisjon i Europa er marginalisert som en følge av utenforskapet i EU. EFTA har utspilt sin rolle. Det store nordiske samarbeidsprosjektet etter krigen er lagt til side. Våre relasjoner til stormaktene Russland og USA som tidligere ble ivaretatt i en multilateral ramme, er nå i større grad bilateralisert og dermed mer eksponert.

Nordområdemeldingen fra desember 2006 har foreløpig resultert i mye prat av innenrikspolitisk verdi og lite handling av konkret utenrikspolitisk verdi. Nordområdene er blitt sterkere profilert i den politiske diskurs, men som et heller diffust begrep med skiftende innhold. Utenriksministerens redegjørelse for Stortinget 10. februar 2009 markerer forhåpentligvis et veiskille i så måte. Utenriksministeren refererer bl.a. til den kritikk som har vært rettet mot mangelen på interessefokus i norsk utenrikspolitikk de siste årene og understreker at ivaretakelse av norske interesser er viktig og at ”norske interesser har fokus på utviklingen i nord- og nærområdene og ivaretas gjennom transatlantisk solidaritet og vår tette integrasjon med EU og våre nordiske og europeiske partnere.” Regjeringen har imidlertid fortsatt igjen å vise en omlegging i den utenrikspolitiske kursen i praksis, og at engasjementspolitikken kommer i tillegg til og ikke i stedet for, en effektiv ivaretakelse av norske interesser i våre nærområder, slik tilfellet har vært frem til nå. (2016: Interessebegrepet ble gjenintrodusert i det utenrikspolitiske vokabular i 2009, men uten at det har ført til noe  reellt skifte i utenrikspolitikken nå sju år etterpå.)

4.   En sikkerhetspolitikk basert på antakelsen om ’fred i vår tid.’

Den sterke verdiorienterte og ideologiske tilnærmingen i utenrikspolitikken har sin parallell til det verdiladede ønsket om ’fred i vår tid’ som går som en rød tråd gjennom norsk sikkerhetspolitikk i mellomkrigstiden og nå i perioden etter den kalde krigen.

Det foreligger ikke lenger noen umiddelbar og direkte trussel som er retningsgivende og dimensjonerende for sikkerhetspolitikken slik tilfellet var under den kalde krigen. I stedet har vi de siste årene sett en økende usikkerhet og en gradvis utvikling i sikkerhetsbildet i negativ retning. Mye kan tyde på at vi befinner oss i en overgangstid både mht. den videre integrasjonen i EU, USAs svekkede rolle som hegemonial supermakt, svekkelsen i de euro-atlantiske relasjoner, fremveksten av nye regionale stormakter samt den usikkerhet som er knyttet til den videre utviklingen i Russland. På samme måte som i utenrikspolitikken generelt er det i den sammenheng interessant å merke seg hvor forskjellig de nordiske land forholder seg til den territorielle dimensjonen i forsvarsplanleggingen.

4.1  Danmark – knytter seg tettest mulig til USA.

Geopolitisk er det fellestrekk ved de sikkerhetsmessige utfordringene Danmark og Norge står overfor, men også vesentlige forskjeller. Begge land har ressursinteresser knyttet til store havområder. Men mens Danmark består av et mindre landområde knyttet til det europeiske kontinent, er Norge mer eksponert i forhold til petroleumsressursene i nordlige farvann, ferdselsledene inn i Polhavet og Russlands interesser knyttet til Nord-flåten og atomvåpenarsenalet på Kola-halvøya. Sikkerhetspolitisk er det fellestrekk, men også forskjeller. Begge er NATO-medlemmer, men mens Danmark som er medlem i EU har valgt å holde seg utenfor EUs forvars- og sikkerhetspolitiske samarbeide (ESPD), har Norge som ikke er EU-medlem, søkt aktiv deltakelse i EUs forsvarspolitiske kapasitetsutvikling (ECAP) og vedtok i november 2004 å melde styrker inn i EUs Battle Groups. Gjeldende dansk sikkerhetspolitikk har som utgangspunkt at Danmark fortsatt skal være aktivt medlem av FN, OSSE og NATO. Som Norge har Danmark også forlatt ambisjonen om å opprettholde et invasjonsforsvar og forpliktelsene knyttet til Defence Capabilities Initiative i NATO prioriteres.

4.2  Sverige – invasjonen i Georgia et tankekors.

Omformingen av det svenske forsvaret bygger i hovedsak på samme analyse som i NATO. Geopolitisk anser Sverige seg skjermet av større strategisk dybde med Finland som buffer mot stormaktsnaboen i øst og med Norge som buffer mot Nord-Atlanteren i vest. Det gamle statiske invasjonsforsvaret rettet mot øst er siden den kalde krigens avvikling ikke lenger ansett som relevant og erstattes av et mindre, men mer fleksibelt innsatsforsvar hvor styrkene i teorien kan settes sammen og settes inn etter behov.

Orienteringen mot USA er ytterligere forsterket. Dette og medlemskapet i EU, innebærer at Sverige i praksis har skrinlagt sin nøytralitet. Man kaller seg nå alliansefritt i den indre politiske retorikken. Regjeringen påpeker at man forutsetter at EU-medlemstater vil komme til unnsetning ved en trussel rettet mot Sverige og at Sverige på samme måte ikke kan unngå å gi tilsvarende sikkerhetsgaranti til de øvrige EU-land. For å sette det på spissen, har Sverige således en de facto sikkerhetsforpliktelse for eksempel overfor EU-landet Ungarn, men ingen tilsvarende sikkerhetsforpliktelse overfor nabolandet Norge. Begrepet ’felles nordisk sikkerhet’ er således for tiden uten et faktisk innhold til tross for sterke signaler fra Sveriges side om tilslutning til eventuelle felles sikkerhetstiltak under det nordiske utenriksministermøtet 9. februar 2009.

Den russiske invasjonen i Georgia høsten 2008 og den aggressive russiske retorikken mot de baltiske stater og Polen, har imidlertid til forskjell fra i Norge, lagt nye føringer for forsvarsdebatten i Sverige med en sterkere vektlegging av den nasjonale, territorielle dimensjonen. ( 2016:  Russlands utenriksminister Sergey Lavrov,  gjentok nettopp det han tidligere har truet Finland med, at Russland vil iverksette militære tiltak dersom Sverige skulle søke medlemskap i NATO).

4.3  Finland – territoriell sikkerhet førsteprioritet.

Finland har alltid vært og er naturlig nok fortsatt sterkt preget av sitt nære naboskap og sine tidligere erfaringer med Russland. Det bidrar til å forklare den utpregede realpolitiske orienteringen i finsk utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Vennskaps- og bistandspakten med Sovjetunionen fra 1947 la sterke begrensninger på Finlands suverenitet og på det finske forsvarets volum og innretning. Etter den kalde krigen har Finland benyttet anledningen til å bygge sterkest mulige allianser mot vest for å kompensere for det presset Russland tradisjonelt har representert mot dets østgrense. EU-medlemskapet bidro til en multilateralisering av finsk utenrikspolitikk. Finland har tilhørt den gruppe land som har talt for en samlet Russlandspolitikk i EU, noe som i stor grad har vært sikkerhetspolitisk drevet fra finsk side. Finland er således klar i sine internasjonale prioriteringer. Orienteringen mot vest er åpenbar selv om finske myndigheter gjør krav på at landet er militært alliansefritt og understreker at landet ikke er medlem i noen militær allianse med felles styrke- og kommandostruktur som NATO. Anskaffelsen av amerikanske jagerfly og annet NATO-kompatibelt materiell samt deltakelse i NATO-operasjoner og øvelser illustrere den finske sikkerhetspolitiske balansegangen.

Følgende sitat fra det finske Forsvarsministeriets hjemmeside vitner om en helt annen vurdering av hvordan trusselbildet i Nord-Europa kan komme til å utvikle seg samt hvordan en negativ utvikling i sikkerhetsbildet best kan motvirkes ved å opprettholde en adekvat forsvarsterskel:

«From the perspective of Finland, the European Union, Russia and NATO are the central actors in security development in Europe. They are all in a state of transformation and affect security and stability in Finland’s environs in northern Europe. Finland supports the stability of northern Europe and of the entire continent by maintaining and developing a national defence, which is credible relative to its security environment… Finland’s defence solution is based on territorial defence and a large reserve army founded on general conscription. Credible national defence is the best way to guarantee that Finnish territory will not become the object of military speculation, or that a war will not result from the threat of military force in even minor crises.»

4.4  Norge – sterkest eksponert, sikkerhet lavest prioritert.

Den sikkerhetspolitiske analysen som ligger til grunn for Forsvarsreformen og gjennomføringen av denne er reflektert i bl.a. St.prp.nr. 55 (2001-2002) og St.prp.nr. 42 (2003-2004). Analysen forutsetter en generelt redusert strategisk betydning av Nordområdene, at Russland utvikler seg mot et stabilt demokrati og ikke lenger representerer noen potensiell trussel verken på kort eller på lang sikt og at muligheten for militær konfrontasjon i vår del av verden er redusert til ”episoder, kriser eller konflikter” av begrenset omfang og varighet. Forsvarssjefen har karakterisert utviklingen som et ”militært paradigmeskifte” og at eksistensielle kriger på det europeiske kontinent kan avskrives for all fremtid som en umulighet. I det forsvarspolitiske målhierarkiet slik det er fremstilt i St.prp. nr.42, er statssikkerhet og det territorielle forsvaret av Norge skjøvet lenger ned på prioriteringslisten etter suverenitetshåndhevelse og internasjonale fredsoperasjoner samtidig som Norges sikkerhet for fremtiden i sin helhet forutsettes basert på alliert bistand.

Det er disse sikkerhetspolitiske forutsetningene og prioriteringene som ligger til grunn for FS2000 og MFU2003 og for nedbyggingen og i stor grad avviklingen av det territorielle forsvaret gjennom Forsvarsreformen nå ytterligere forsterket i FS2007 selv om beskrivelsen av sikkerhetsbildet er skjerpet i St.prp. nr. 48 (2007-2008). Det er i denne sammenheng to hovedpoeng som går tapt i den sikkerhetspolitiske debatten i Norge i den utstrekning den i det hele tatt finner sted utenfor de begrensede fagfora.

Det ene er at den skjerpede sikkerhetspolitiske analysen både henger etter den faktiske sikkerhetspolitiske utvikling samtidig som den til nå ikke har fått noen som helst forsvarspolitiske konsekvenser i form av styrking av nasjonale kapasiteter eller endring i forsvarets innretning. Det andre er Stortingets manglende forståelse av tidsfaktoren i samspillet mellom sikkerhets- og forsvarspolitikken. Mens trusselbildet kan endres i løpet av måneder, uker og noen ganger i løpet av dager, er forsvarskapasiteter, militær infrastruktur og kompetanse trege strukturer som det tar lang tid å bygge opp, i enkelte sammenhenger opp til 15-20 år. Dette gjelder særlig myke vektorer som militær erfaring og tyngre kompetansekrevende kapasiteter. Den mangelfulle sikkerhetspolitiske forståelse og den vedvarende underbudsjetteringen vitner om at det råder en utbredt misforståelse om at forsvaret raskt kan bygges opp dersom det skulle bli behov for det. Det er ikke tilfellet.

5.  En forsvarspolitikk uten nasjonal forsvarsterskel.

5.1  Danmark – mer forsvar pr. krone.

Forsvarspolitisk prioriterer Danmark USA. Det har sammenheng med Danmarks interesser i farvannene omkring Grønnland og i Polhavet. Danmark deltar ikke i den styrkemessige integrasjonen i NATO med nisjespesialisering på samme måte som Norge og har bl.a. avvist norske initiativ for å etablere felleskapasiteter, bl.a. det norske forslaget om å dele jagerflykapasiteter. Danmark ønsker heller ikke å delta i initiativet fra forsvarssjefene i Norge, Sverige og Finland for å etablere et nordisk forsvarssamarbeid. Det henger sammen med geopolitiske vurderinger knyttet til behovet for handlefrihet og å kunne operere komplette og selvstendige styrkepakker i tilfelle mulige fremtidige interessekonflikter knyttet til bruken av felles styrker.

Danmark og Norge har imidlertid flere av de samme kapasitetene både i type og antall innenfor de ulike våpengrener og flere av hovedmateriellartene er de samme. Likeledes er begge lands bidrag til internasjonale operasjoner omtrent det samme. Bruttonasjonalprodukt, pris- og lønnsnivå er også omtrent likt. Likevel er det danske forsvarsbudsjettet på kun 2/3 av det norske samtidig som det i 2007 var 4.000 flere ansatte i det danske forsvaret. Landmakten, kanskje den fremste bærer av det territorielle forsvarselementet, kan settes opp som to brigader som skal inngå i rammen av Den danske divisjon. Det til forskjell fra Norge som knapt makter å opprettholde en liten brigade.

Som for Norges vedkommende kan det stilles spørsmål ved kvaliteten av sentrale kapasiteter, men realiteten er at den danske hær er drøyt 40 % større enn den norske og Heimevernet er ca. 30 % større til tross for et landområde som er under 1/8 av Norge om vi ser bort ifra Grønnland og Svalbard. Dette skulle tilsi at Danmark, som man må kunne si har mindre sikkerhetsmessige utfordringer enn Norge, synes å prioritere den territorielle dimensjon sterkere og få betydelig mer ut av forsvarsbudsjettet pr. krone enn hva tilfellet er i Norge.

5.2  Sverige – omfattende styrkereduksjoner.

Den svenske forsvarsreformen av 1999, innebærer en omfattende nedbygging av kapasiteter, men vektlegger territoriell sikkerhet høyere i det forsvarspolitiske målhierarkiet enn hva tilfellet er for Norges vedkommende. Antall garnisoner reduseres, men sentraliseringen er ikke like omfattende. Når det gjelder hæren vil svenskene fortsatt ha hæravdelinger og installasjoner spredt gruppert over svensk territorium fra Lund i sør til Boden i nord. Nedbyggingen er likevel massiv. De 31 armèbrigadene Sverige hadde i 1975 er i forsvarsbudsjettet for 2007 redusert til 3,5 brigader. Det er likevel en hær som er fire ganger større enn den norske. Det svenske forsvaret som ved den kalde krigens slutt kunne mobilisere totalt 730.000 soldater, er blitt redusert til 31.500 samt det frivillige heimevernet på ca. 30.000.

Det er i denne sammenheng verdt å merke seg at nedbyggingen av det territorielle forsvaret på den skandinaviske halvøy har en gjensidig forsterkende effekt. Den norske og svenske forsvarssjefens felles initiativ for å etablere en ny modell for forsvarssamarbeide mellom Norge og Sverige er i så måte interessant, men synes å være kostnadsdrevet heller enn sikkerhetsdrevet og derfor som vi har vært inne på tidligere av begrenset verdi siden det ikke omfatter et utvidet sikkerhetspolitisk samarbeid med gjensidige sikkerhetsgarantier.

Internasjonalt har Sverige halvert sin deltakelse i forhold til tidligere. Svenskenes styrkemål for 2010 er å kunne deployere to bataljoner, samt tre mindre styrkebidrag samtidig. En del av bidraget på 1100 soldater er øremerket EUs Nordic Battle Group der svenskene har rollen som ”framework nation”.

5.3  Finland – forsvarsevne opprettholdt.

Finlands historiske erfaring og beliggenhet med en lang landgrense mot en stormakt, innebærer at Finland fortsatt opprettholder et sterkt territorielt forsvar. Det finske forsvaret vil etter moderniseringen bestå av 260.000 soldater under full mobilisering. Den finske hæren vil bestå av 60.000 gripbare operative høykvalitetsstyrker organisert i 3 beredskapsbrigader, 1 panserbrigade og 4 jegerbrigader. Den norske landmakten vil til sammenlikning etter full mobilisering bestå av 1 liten beredskapsbrigade og ca. 30.000 soldater inklusive Heimevernet.

Likeledes står verneplikten urokkelig fast i finsk forsvarspolitikk. Alle kalles inn til tjeneste, uansett militære behov på kort sikt. Det snakkes i positive vendinger om ”forsvarets sosiale kapital”, dvs. de samfunnsmessige gevinstene Finland får ved å gi militær opplæring til alle mannlige og frivillige kvinnelige borgere. Det er også en overordnet finsk målsetting at forsvaret skal ha tilstedeværelse over hele Finland. Prinsippet om et regionalt forsvar og det ”totale nasjonale forsvarskonsept” er et klart signal til omverdenen om at Finland forsvarsmessig er å betrakte som helt og udelelig.

Til tross for at forsvarsbudsjettet bare er drøyt halvdelen av det norske er den samlede vernekraften åpenbart en helt annen. Dette har man oppnådd med å rasjonalisere kommandostruktur og redusere antall administrative funksjoner. Den teknologiske fornyingen gjennomføres selektivt ved å ta vare på gammelt materiell der det er mulig og kjøpe inn sistegenerasjons materiell bare der det er nødvendig. Denne pragmatiske tilnærming skiller seg markant fra den norske strategien om kassering av alt gammelt materiell, systematisk innkjøp på øverste hylle og manglende forholdsmessige reduksjoner i stabs- og administrative funksjoner.

5.4  Norge – statssikkerhet nedprioritert.

Samfunnssikkerhet og deltakelse i internasjonale operasjoner har erstattet statssikkerhet som dimensjonerende for forsvarspolitikken. Dette innebærer nedbygging og avvikling av territorielle kapasiteter og kun opprettholdelse av overvåkings- og politifunksjoner som Konge-, Grense- og Kystvakt til grenseovervåking og suverenitetshevdelse. I Marinen er mineleggerne allerede avviklet. De nye Skjoldklasse MTBene går fortsatt en usikker fremtid i møte idet forsvarssjefen i Forsvarsstudie 2007 foreslår dem nedlagt. De nye fregattene vil slite med manglende midler og mannskap for å kunne operere effektivt. Befalssituasjonen er kritisk i alle forsvarsgrener. Sentralisering og saneringen av baser foreslås ytterligere forsert i FS2007. (2016: Saneringen av kapasiteter og baser har fortsatt ufortrødent siden også i forslaget til forsvarsbudsjett for 2016 til tross for at man har erkjent at sikkerhetsbildet er betydelig forverret.)

Felthæren under den kalde krigen er redusert fra 165.000 soldater og 13 brigader til knapt 1 brigade på omkring 3300 soldater. Den omfatter i dag Telemark bataljon pluss et artilleribatteri på Rena. Divisjonsnivået er oppgitt. Til og med brigadenivået synes nå å forvitre til to vervede bataljoner. Det innebærer at Norge for fremtiden ikke vil ha verken kompetanse eller kapasitet til ledelse av avdelinger på operativt nivå. Både ute og til krisehåndtering hjemme vil vi være avhengig av utenlandsk ledelse. Vårt bidrag vil være taktiske småavdelinger eller det som den tidligere Generalinspektøren for Hæren karakteriserte som en ”patruljehær” med begrenset tyngre rullende materiell, begrenset tyngre artilleri og uten evne til å operere selvstendig i større forband.

Antall HV-distrikt er redusert. HV har en reserve på ca. 33.000 soldater. Disse får utlevert bekledning, men får ikke lengre utlevert våpen for oppbevaring hjemme noe som har betydning både for beredskap og moral. HV har dessuten fått utvidet sine oppgaver til krisehåndtering og ivaretakelse av samfunnssikkerhet samtidig som HV i FS2007 foreslås ytterligere redusert og sentralisert. Reduksjonen i verneplikten og initiativene til å få den avviklet hviler på det samme sikkerhetspolitiske resonnementet om at det har funnet sted et ”militært paradigmeskifte” som overflødiggjør territorielt forsvar. For å spare driftskostnader til lagring og vedlikehold er et stort antall baser innen alle våpengrener sanert. Kystartilleriet er nedlagt som egen våpengren. Eiendommene er delvis solgt på det private marked. Det samme er store mengder utstyr og materiell som kunne hatt betydelig lengre levetid i en territoriell sammenheng. Ambisjonen om å kunne forsvare hele landet er blitt redusert, først til forsvaret av den nordlige landsdel og siden i realiteten helt gitt opp.

Det territorielle forsvaret av Norge hviler nå alene på den kollektive solidariteten i NATO, en solidaritet som har forvitret med et endret sikkerhetsbilde siden 1990. Til tross for at det har vært advart mot dette lenge, er dette noe som forsvarssjefen først innrømmet offentlig i januar 2009, etter at det territorielle forsvaret gjennom forsvarsreformen er avviklet, men nå som begrunnelse for et nordisk forsvarssamarbeid. (2016: Initiativet til et nordisk forsvarssamarbeid har det heller ikke kommet mye ut av i perioden siden 2009.)

6.   Mangelen på nasjonal strategi

En stats territorielle sikkerhet står normalt øverst i statsmaktens politiske målhierarki. Det er i dag ikke tilfellet i gjeldende norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. I en labil overgangsperiode preget av økende usikkerhet, fremstår dette som særdeles bekymringsfullt. Normalt vil også en stats interesser dominere dens utenrikspolitikk. For et lite lands vedkommende, vil dessuten dets utenrikspolitiske fokus først og fremst være rettet mot eget nærområde. Siden 1990 har det i stadig mindre grad vært tilfellet for Norges vedkommende.

Med sin manglende interesseorientering og med sitt sterke verdifokus først og fremst knyttet til de store globale spørsmål i internasjonal politikk, skiller gjeldende norsk utenrikspolitikk seg vesentlig fra utenrikspolitikken i våre naboland. Disse søker uten unntak slik som de fleste andre land å ivareta sine interesser sikkerhetspolitisk, handelspolitisk og utenriksøkonomisk med fokus først og fremst rettet mot eget nærområde. De globale spørsmål kommer i tillegg til og ikke i stedet for deres egne interesser i nærområdet. På samme måte skiller også gjeldende norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk seg fra våre nordiske naboer på vesentlige områder, i noen grad fra Danmark, i økende grad fra Sverige, men særlig fra Finland med sin sterke prioritering av territoriell sikkerhet.

Selv om tidsbildet og sikkerhetsutfordringene i dag er andre, er det ikke til å nekte for at det er mange forhold i gjeldende norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk som minner om den eskapismen som gjorde seg gjeldende i norsk utenrikspolitikk i mellomkrigstiden. Det er ikke vanskelig å se en ideologisk linje fra den rød-grønne regjeringens verdiorienterte engasjementspolitikk med sin ukritiske opptrapping av bistandspolitikken, de mange ambisiøse fredsmeklingsinitiativ under ulike himmelstrøk og dens uproposjonale vektlegging av globale spørsmål fremfor nærområdene, tilbake til den humanistiske, liberale tradisjonen som ga seg utslag i de sterke pasifistiske og anti-militaristiske strømningene, internasjonalismen og den urealistiske tiltroen til internasjonal forbrødring og internasjonal folkerett samt den feilslåtte nøytralitetslinjen i norsk utenrikspolitikk i mellomkrigstiden.

Stortingets manglende interesse for vesentlige strategiske nasjonale og geopolitiske og spørsmål inntil 1936 da det var for sent å gjenoppbygge forsvaret, finner sin parallell i den manglende interessen for strategiske nasjonale spørsmål i norsk politikk i dag. Den totale mangelen på samordning mellom utenrikspolitikken på den ene siden og sikkerhets- og forsvarspolitikken på den andre siden, synes likeledes uforandret. Den konstante underbudsjetteringen i forsvarsplanleggingen, er med få unntak uforandret. Mangelen på langsiktig planlegging og budsjettering innen forsvaret som innen andre viktige samfunnssektorer fremtrer som en merkelig særnorsk systemsvakhet knyttet til samfunnsplanlegging generelt. Nedprioriteringen av territoriell sikkerhet i det forsvarspolitiske målhierarkiet til et militært ambisjonsnivå som er begrenset til grenseovervåking og suverenitetskontroll har sin klare parallell til nøytralitetsdoktrinen i mellomkrigstiden. Den implisitte antakelsen før 2. verdenskrig om at Storbritannia ville komme Norge til unnsetning dersom det skulle finne sted et tysk angrep, har sin parallell til gjeldende forsvarspolitikk hvor det tas for gitt at NATO i dag vil komme oss til unnsetning om vi skulle trenge det.

Den sterke nedbyggingen av forsvaret og ikke minst hæren som har funnet sted ved gjennomføringen av Forsvarsreformen, har sin parallell i mellomkrigstidens tiltro til ”den lille men gode hær.” Hæren er i dag langt mindre og forsvarets samlede vernekraft i de tre våpengrener er relativt sett i dag betydelig mindre enn hva den var ved krigsutbruddet i 1940. Illusjon om ”en forutseende utenrikspolitikk” og misforståelsen om at man på kort varsel kan gjenoppbygge forsvaret etter behov, er implisitt også den samme ved at forsvarsplanleggingen fortsatt ikke tar høyde for at forsvarsstrukturer er trege strukturer som det tar tiår å bygge opp samtidig som sikkerhetsbildet kan endre seg svært raskt. Dette er kanskje den mest åpenbare og farligste parallellen til mellomkrigstidens forsvarspolitikk.

I tillegg til at det historiske bildet er et annet, er det imidlertid to vesentlige forhold som er forskjellige. For det første, selv om flertallet av offiserskorpset er av en annen formening er dagens forsvarsledelse av den formening at vi ikke har behov for et forsvar utover grenseovervåking og suverenitetshevdelse idet man tar for gitt at det i vår del av verden ikke lenger er mulig å tenke seg militære konfrontasjoner utover ”mindre episoder, kriser og konflikter av begrenset omfang og begrenset varighet”. I mellomkrigstiden var forsvarsledelsen med få unntak fult klar over landets geopolitiske eksponering og at landet som en følge av dette kunne bli involvert i en konflikt mellom stormaktene. Den talte imidlertid for døve ører i forhold til et Storting som var dominert av sterke pasifistiske og anti-militaristiske holdninger helt frem til 1936. Da skjønte Stortinget omsider at noe måtte gjøres. Da var det imidlertid for lengst for sent til å kunne få adekvate strukturer på plass.

For det andre, var presset mot forsvarsbudsjettet i mellomkrigstiden forståelig i lys av den langvarige økonomiske krisen i 20-årene og det voksende underskuddet i statsbudsjettet. Pga. den samme oljen og gassen som i dag bidrar til å eksponere Norge, er imidlertid norsk økonomi en av de sterkeste i verden med et enormt overskudd som fullt ut gjør det mulig å finansiere det forsvaret vi måtte ha behov for. Det er med andre ord ikke lenger, økonomiske begrensninger som ligger til grunn for nedbyggingen av forsvaret, men manglende sikkerhetspolitisk forståelse.

Det dreier seg først og fremst om en manglende forståelse av den geopolitiske utvikling i våre nærområder og manglende interesse for langsiktige nasjonale strategiske spørsmål. En sterkt idealistisk og humanistiske tilnærming til våre omgivelser synes igjen å ha tatt overhånd i norsk utenrikspolitikk. Vektleggingen av de store nasjonalstrategiske sakene i norsk politikk knyttet til NATO-medlemskapet, industrireisingen etter krigen og utbyggingen av velferdsstaten fremstår i dette perspektivet som et intermesso i norsk politikk hvor erfaringene fra 2. verdenskrig fremtvang en helt annen realisme fra og med Gerhardsen-regjeringen i 1946 og frem til den første Brundtland-regjeringen i 1981. Etter avviklingen av den kalde krigen synes den manglende interessen for nasjonale strategiske spørsmål i sin alminnelighet og sikkerhets- og forsvarspolitikk i særdeleshet, å ha tatt fullstendig overhånd med Jagland-regjeringen, de to Bondevik-regjeringene og de to Stoltenberg-regjeringene. Her faller de sterke pasifistiske og antimilitaristiske strømningene i arbeiderbevegelsen sammen med den humanistiske og utadrettede kristne misjonstradisjonen. Vi er tilbake i en situasjon hvor interessepolitikken har måtte vike til fordel for verdi- eller det den rød-grønne regjeringen kaller ”engasjementspolitikken.” (2016: Det kan for ordens skyld legges til at det ikke synes å være nevneverdig forskjell mellom den rød-grønne engasjementspolitikken og den linjen Høyre har ført i utenriks- og forsvarspolitikken i samme periode. Både utenriks- og forsvarsministre har under de to Bondevik-regjeringene kommet fra Høyre. Det gjenstår nå å se om den blå-blå regjeringen representerer et brudd med denne linjen ikke bare retorisk, men også i praksis. Lekkasjene i forbindelse med forslaget til forsvarsbudsjett for 2016 synes ikke å tyde på det.) 

Som det har vært argumentert for i denne artikkelen er dette imidlertid et meget dårlig tidspunkt for en utenrikspolitikk ute av fokus. Bistand, menneskerettigheter, fredsmegling og klimaspørsmål er alle viktige internasjonale spørsmål, men må komme i tillegg til og ikke i stedet for en effektiv ivaretakelse av egne utenrikspolitiske interesser. Dette er heller ikke tidspunkt for en sikkerhetspolitikk som unnlater å ta utgangspunkt i en vurdering av våre faktiske sikkerhetspolitiske behov, men som bygger på en spekulativ og høyst usikker forutsetning om fred i vår tid. Dette er ikke tidspunktet for et forsvar som er så sterkt redusert at det ikke er i stand til å ivareta annet enn grensekontroll og suverenitetsovervåkning og ikke er i nærheten av å kunne fungere som noen troverdig forsvarsterskel.

Med fremveksten av Nordområdene og Polhavet som en dominerende petroleumsprovins og et av verdens viktigste geopolitiske veikryss, er Norge i ferd med å bli mer utsatt kanskje enn noe annet land i Europa og trolig mer enn det Norge var som flankeland i NATO under den kalde krigen. Som en liten nasjon med en liten befolkning, men med et stort territorium og med betydelige ressurser å forvalte, står Norges sikkerhetssituasjon i Europa i en særstilling. I tillegg kommer at våre tradisjonelle allianseforhold er forvitret. Utenfor EU, i et svekket NATO, et de facto avviklet EFTA, et Nordisk samarbeid som ligger nede og med et USA som er opptatt andre steder, står Norge i dag mer alene enn noen gang siden 2. verdenskrig.

Denne utviklingen finner sted samtidig som det aktuelle sikkerhetsbildet i Nordvest-Europa preges av en ny dynamikk først og fremst drevet av Nordområdenes økte betydning, Russlands prioritering av samme og USAs reduserte engasjement i regionen. Dette kombinert med en innenrikspolitisk utvikling i Russland i totalitær retning, en sterk sentralisering av statsmakten på presidentens hender, en forsert militær opprustning og nasjonalistiske understrømmer som det er vanskelig å vurdere omfanget av, innebærer labile innenrikspolitiske utviklingstrekk som kan resultere i en mer uforutsigbar utenrikspolitikk. Russland er uansett en stormakt og må forventes å oppføre seg som en stormakt. Det forhold at Norge deler grense med Russland, samtidig som Norge i kraft av sin geografiske beliggenhet mer eller mindre sitter på nøkkelen til Polhavet og dermed strategisk sett på en stor del av Russlands fremtidige petroleumsinntekter som igjen er avgjørende for landets økonomi, politiske stabilitet og rustningsevne stiller relasjonene mellom småstaten Norge og stormakten Russland i en særstilling.

I Nordområdene utfordres Norge ikke bare av Russland som ser Nordområdene som sin egen ”strategiske bastion”. Det er ikke slik at vi i Nordområdene har fullt ut sammenfallende interesser med våre allierte i alle saker og til enhver tid. Alle ønsker tilgang til ressursene i Polhavet både av økonomiske og av sikkerhetsmessige grunner. Hvilke konfrontasjoner og hvilke alliansemønster som kan komme ut av dette er enda uvisst. Det dreier seg om og behovet for tilgang til og kontroll med strategisk viktige råvarer, først og fremst hydrokarboner, drivkraften i verdensøkonomien. Dette innebærer at vi står i større fare enn tidligere for å bli isolert og gjort til salderingspost hos våre tradisjonelle allierte i forhold til en eventuell interessekonflikt med en eller flere stormakter involvert. Dette er et scenario som har flere likhetstrekk med relasjonene mellom de små landene og stormaktene i Europa under balansepolitikken.

Dette er også en situasjon som krever politisk lederskap og en snarest mulig tilbakevending til realpolitikken og nærområdene. Vi trenger et Storting som er i stand til å forholde seg til overordnede nasjonale strategiske spørsmål. Vi trenger en regjering som kan formulere en ny forsvarspolitikk som bygger på en realistisk sikkerhetspolitisk analyse og ikke på urealistiske sikkerhetspolitiske forutsetninger samt en på forhånd gitt økonomisk ramme. Det er nødvendig med en fullstendig revidering av planprosessene knyttet til statsbudsjettet slik at det kan finne sted en fornuftig langsiktig forsvarsplanlegging.

Den humanistiske tradisjonen i norsk utenrikspolitikk og engasjementet for de store globale spørsmål er viktig, men kan bare opprettholdes på sikt dersom vi som nasjon også er i stand til å holde orden i eget hus og ivareta våre egne interesser og ikke minst vår sikkerhet.

([1] Den historiske fremstillingen i denne artikkelen bygger i stor grad på diplomaten og historikeren Einar Masengs trilogi; Utsikt over de nord-europeiske staters utenrikspolitikk i de siste århundreder, skrevet på 1960-tallet og utgitt i 2005,(ISBN 9788215009384), samt forsker og historiker ved Institutt for Forsvarsstudier Tom Kristiansens bok Tysk trussel mot Norge? Forsvarsledelse, trusselvurderinger og militære tiltak før 1940, ISBN 9788245006742, utgitt i 2008.)

Advertisements